Lo scorso 16 dicembre il Consiglio dei Ministri ha approvato in “esame preliminare” il decreto legislativo di riforma del Codice degli appalti pubblici redatto dal Consiglio di Stato, esercitando così la delega per la riforma del Codice degli Appalti prevista dall’art. 1 della legge n. 78/2022. Nei prossimi mesi l’apparato governativo dovrà concretizzare con un adeguato corredo di “allegati” i criteri ispiratori della predetta riforma, necessaria per adeguare la normativa italiana al diritto europeo e per evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione Europea. Si tratta di una riforma “auto esecutiva” dato che, grazie al predetto corredo di “allegati”, sostituirà ogni altra fonte attuativa in vigore.

I principi del nuovo Codice degli appalti pubblici

Il nuovo Codice sarà improntato alla semplificazione e manterrà un analogo numero di articoli, pur con meno commi rispetto a quello attuale. Si parla infatti di una cancellazione del 30% delle parole rispetto al testo originario. Veniamo ora ai due principi fondamentali:

1. Il “principio del risultato”, inteso come salvaguardia dell’interesse pubblico, che riguarda l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo. Il tutto, naturalmente, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
2. Il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici.

Il primo principio va definitivamente a cancellare il criterio dell’aggiudicazione di un appalto in base all’offerta più bassa che, come è noto,  ha avuto in passato effetti deleteri sulla qualità esecutiva dell’appalto. Il secondo tende poi a promuovere un miglior rapporto tra le parti, a volte improntato a litigiosità e incomprensione.

L’iter della riforma

Il testo ha già ricevuto la prima approvazione del CdM e, presumibilmente entro fine gennaio, si prevede l’invio alle commissioni parlamentari. Successivamente, si vedrà una seconda approvazione in CdM ed, infine, ci sarà la firma del Capo dello Stato con la conseguente pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

L’entrata in vigore del nuovo Codice degli appalti pubblici

L’obiettivo è di applicare il nuovo Codice:

• a tutti i nuovi procedimenti a partire dal 1° aprile 2023 (così come previsto dall’art. 229 dello schema definitivo proposto dal Consiglio di Stato)
• a tutti i procedimenti già in corso a decorrere dal 1 luglio 2023, con l’abrogazione del precedente Codice.

La possibilità non ancora scongiurata, tuttavia, è che possa esserci uno slittamento dell’iter a fine anno. Ciò avverrebbe se, in accordo con la Commissione Europea, fosse ritenuto concreto il rischio che la messa a regime delle nuove regole possa procurare rallentamenti nell’esecuzione del PNRR.

Le novità di maggior rilievo

Tra le principali innovazioni introdotte dal nuovo Codice figura la digitalizzazione, vero e proprio “motore” per modernizzare tutto il sistema dei contratti pubblici e l’intero ciclo di vita dell’appalto. Ciò si concretizzerà in numerosi nuovi strumenti, tra i quali

• Banca dati nazionale dei contratti pubblici
• Fascicolo virtuale dell’operatore economico (appena reso operativo dall’Autorità nazionale anti corruzione, ANAC)
• Piattaforme di approvvigionamento digitale
• Utilizzo di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici
• Possibilità di accesso agli atti, in linea con lo svolgimento in modalità digitale delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici.

Altra interessante innovazione consiste nella programmazione di infrastrutture prioritarie. Si prevede:

• L’inserimento dell’elenco delle opere prioritarie direttamente nel Documento di economia e finanza (DEF), a valle di un confronto tra Regioni e Governo.
• La riduzione dei termini per la progettazione; l’istituzione da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici di un comitato speciale appositamente dedicato all’esame di tali progetti.
• Un meccanismo di superamento del dissenso qualificato nella conferenza di servizi mediante l’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
• La valutazione in parallelo dell’interesse archeologico.

L’Appalto integrato rappresenta un altro capitolo del nuovo Codice. Pertanto, per i lavori, si reintroduce la possibilità dell’appalto integrato senza i divieti previsti dal vecchio Codice. Il contratto potrà quindi avere come oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Sono esclusi gli appalti per opere di manutenzione ordinaria.

Le altre innovazioni

Si reintroduce la figura del “general contractor”, cancellata con il vecchio Codice. Con questi nuovi contratti, l’operatore economico “è tenuto a perseguire un risultato amministrativo mediante le prestazioni professionali e specialistiche previste, in cambio di un corrispettivo determinato in relazione al risultato ottenuto e alla attività normalmente necessaria per ottenerlo”.

Nell’ambito del partenariato pubblico-privato, si semplifica il quadro normativo, per rendere più agevole la partecipazione degli investitori istituzionali alle gare per l’affidamento di progetti appunto di partenariato pubblico-privato (PPP). Si prevedono ulteriori garanzie a favore dei finanziatori dei contratti e si conferma il diritto di prelazione per il promotore.

Inoltre, si introduce un elenco di “poteri di autorganizzazione” riconosciuti alle imprese pubbliche e ai privati titolari di diritti speciali o esclusivi. Si prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di determinare le dimensioni dell’oggetto dell’appalto e dei lotti in cui eventualmente suddividerlo, senza obbligo di motivazione aggravata.

Per i concessionari scelti senza gara, si stabilisce l’obbligo di appaltare a terzi una parte compresa tra il 50 e il 60 per cento dei lavori, dei servizi e delle forniture. È confermato l’obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi al verificarsi di una variazione del costo superiore alla soglia del 5%, con il riconoscimento in favore dell’impresa dell’80% del maggior costo. Allo scopo di fugare la cosiddetta “paura della firma”, è stabilito che, ai fini della responsabilità amministrativa, non costituisce “colpa grave” la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

L’adeguamento alla disciplina europea

Per quanto attiene alle “Procedure sotto la soglia europea”, si adottano stabilmente le soglie previste per l’affidamento diretto e per le procedure negoziate nel cosiddetto decreto “semplificazioni COVID-19” (decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76). Sono previste eccezioni, con applicazione delle procedure ordinarie previste per il sopra-soglia, per l’affidamento dei contratti che presentino interesse transfrontaliero certo.

Un’ulteriore novità riguarda l’istituzione del cosiddetto subappalto a cascata, un adeguamento alla normativa e alla giurisprudenza europea attraverso la previsione di criteri di valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante, da esercitarsi caso per caso.

Giorgio Pennazzato
Consulente e formatore in materia assicurativa